10년 전과 10년 후의 한국 양돈산업
[창간특집-정책]규제 중심 정책 갈수록 강화될 듯

수급·가격 안정 중심 정책서 탈피 중
질병 냄새 분뇨, 양돈농가 탓으로 돌려
‘안티 축산’ 인식 변해야 한돈업 안정
무허가 돈사 등 현안 사회적 합의 필요

농림축산식품부는 최근 5년 이내 구제역이 3회 발생한 농가는 허가를 취소하는 등 ‘삼진 아웃제’를 도입키로 했다. 또한 내년 3월23일까지 무허가 돈사를 적법화하지 않는 농가를 대상으로 폐쇄조치 명령을 경고하고 있다.
이 같이 정부는 환경·질병 발생 문제의 원인을 ‘농가 탓’으로 몰기 시작하면서 한돈산업의 10년 후는 안개 속 한 치 앞을 내다볼 수 없게 됐다. 정부는 왜 강한 규제 정책을 통해 양돈 및 축산농가를 벼랑 끝으로 몰고 있을까?
농림축산식품부는 2000년대 들어 가축 질병 발생, 환경오염, 축산물 시장 개방 확대 등 양돈업의 대내외 여건이 급격히 변화함에 따라 새로운 법 제정과 기존 법 개정을 빈번하게 추진했다. 특히 2004년 칠레와의 FTA 체결 이후 국회는 ‘FTA 체결에 따른 농어업인등의 지원에 관한 특별법’을 제정하고, 농가 경쟁력 강화를 위해 축사시설현대화 사업을 위한 지원을 신설하는 등 농가 경쟁력 제고에 초점을 맞췄다. 또한 칠레에 이어 2007년 미국과 유럽과의 FTA 체결 협상을 진행하면서 정부는 축산발전기금을 통해 축산물 수급관리, 가축방역 지원, 축산업 경쟁력 제고를 위한 농가 지원을 확대했다. 즉 정부는 2000년대 이후 각국과의 FTA 발효에 대비해 축산농가 지원을 증가하면서 수급, 가격 중심의 정책을 펼쳐왔다.
그러다 2010년 전국에서 구제역이 다시 발생, 돼지 330만두를 묻은 이후에도 매해 구제역이 재발하면서 정부 정책의 변화가 시작됐다.
또한 2010년 이후 ‘안티 축산’이 사회에 자리 잡으면서 냄새 문제, 질병 문제, 분뇨 환경 문제에 정부가 적극 대응하기 시작했다. 2006년 제정된 ‘가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(가축분뇨법)’ 개정을 통해 가축 분뇨 관리를 강화하고, 2013년에는 축산업 허가제 시행 시기 및 허가 기준 등을 담은 축산법 시행령을 개정했다. 이에 따라 2013년 축산업 허가제가 본격 실시된 이후 양돈업 신규 진입을 사실상 막아 놓고 기존 농가들에게 각종 규제를 실시, 농가들을 울타리에 가둬 놓고 정책을 준수하지 않을 시 퇴출까지 명령할 수 있는 상황이 만들어진 것이다.
10년 전 정부가 ‘사육을 위한 정책’을 수립했다면, 향후 10년은 ‘정책을 위한 사육’ 형태로 전환, 수급 가격 안정 중심 정책서 규제 중심 정책으로 변화한 것이다.
이 중 무허가 돈사 적법화 정책이 대표적이다. 환경부는 가축분뇨의 부영양화 물질인 질소·인의 농도가 높아 하천에 유입 시 조류 발생 등 수질오염 문제 유발 우려가 있다는 이유로 지난 2006년 가축분뇨법을 제정해 가축분뇨를 집중 관리했다. 이후 가축 분뇨 관리 강화를 위해 무허가 돈사에 대한 관리를 강화, 무허가 돈사 보유 농가의 경우 내년 3월23일까지 적법화하지 않을 시 폐쇄까지 추진하고 있다.
또한 최근에는 구제역 등 질병 관리에 정부가 정책의 포커스를 맞추면서 각종 규제를 강화하고 있다. 최근 ‘구제역 방역 개선 대책’을 발표 최근 5년 이내 구제역이 3회 발생한 농가는 허가를 취소하는 등 ‘삼진 아웃제’를 도입키로 하고 백신 접종 관리 강화를 통해 구제역 백신 항체형성률이 기준에 미흡한 농가를 상시 점검키로 했다.
이를 봤을 때, 2010년 구제역 발생을 계기로 정부 정책은 농가 경쟁력 강화라는 미명 아래 ‘국민 친화 축산업’ ‘친환경 축산’을 모토로 정부 정책을 추진 중이다. 이를 달성하기 위해 질병 문제 해결, 가축분뇨 및 악취 개선을 집중 타겟으로 설정, 규제 정책을 통해 농가를 옥죄고 있는 것이다.
이 같은 정부 정책은 환경 보호, 주민 권리 등 사회적 변화와 맞물려 진행되고 있어, 10년 후 양돈정책은 지금과 크게 다르지 않을 것으로 전망되고 있다. 규제가 더 강화되면 됐지 완화되지는 않을 것이란 예측이다.
지난 2015년 농협중앙회 축산경제리서치센터의 ‘미래 축산 정책이 나아가야할 방향’에 대한 전문가 설문 결과 축산업이 지향해야 할 아젠다로 ‘경쟁력을 갖춘 축산업’ ‘국민친화 축산업’ ‘친환경 축산업’ 순으로 나타났다. 이를 달성하기 위해 축산인들은 ‘친환경 가꾸기’ ‘의식 개선’ ‘질병 예방 및 방역 강화’ 순으로 응답했다. 종합하면 미래 선진 축산업을 위해서는 농가의 의식 개선이 필요하며, 축산업이 환경에 대한 부정적 영향을 줄이고 사회적으로도 축산업에 대한 긍정적 인식을 얻었을 때 축산업의 지속적인 발전이 가능하다고 결론을 내렸다.
이 같이 정부와 국민들은 축산인에 대한 의식 개선 요구를 통해 축산업이 환경 친화적인 산업으로 거듭날 것을 요구하고 있다. 그러나 각종 규제 시행을 통해 농가들의 탈출구를 봉쇄하면서 농가들의 설득에 실패하고 있다.
농가들은 정부 정책 변화를 수용하면서도 유연한 정책 추진을 요구하고 있다. 10년 후 정부가 목표하는 ‘국민 친화 축산업’ ‘친환경 축산’으로 가기 위해서는 농가의 규제보다는 지원, 그리고 규제 완화가 필수적이다.
특히 냄새 문제에 대한 국민들과의 사회적 합의가 필요하다. 냄새 문제는 신도시 증가, 귀농·귀촌 인구 농촌 유입, 공기관 지방 이주 등 국민적 이동이 활발하면서 불거진 문제다. 즉 축산 냄새는 오래부터 있어왔으며, 지금 현재 더 많이 발생하는 게 아니라는 점이다. 따라서 최근 불거지고 있는 ‘안티 축산’은 사회적 변화에서 기인하고 있는 것이다.
그럼에도 농가들은 ‘안티 축산’을 극복하기 위해 악취 저감제 사용 및 가축분뇨 처리 시설, 양돈장 주변 나무 심기를 통해 자구책을 강구하고 있는 점을 고려, 냄새 문제에 대한 사회적 합의를 통해 국민들의 이해를 구하는데 정부가 나서야 할 것이다. 또한 질병 발생 문제 역시, 2010년 구제역 파동 이전과 비교해 농가들의 방역의식은 크게 제고 된 점을 감안, 질병 원인을 농가의 소홀했던 사양 관리의 탓으로 돌리지 말고 검역당국의 철저한 역학조사를 바탕으로 정확한 질병 발생 원인을 규명해야 할 것이다.
정부 정책의 변화가 과거 수급, 가격 중심서 규제 중심으로 변화되면서 10년후 자급률 하락이 예상된다. 자급률 하락은 양돈 생산 기반 하락과 연결되며, 한 번 깨진 자급률은 쉽사리 돌아오지 못하고, 수입 돈육이 범람하는 시대에 살아야 된다는 것을 의미한다. 따라서 향후 정부 당국자들의 규제 강화서 유연한 정책으로의 전환이 요구되고 있다.